Het uitdaagrecht uitgelegd

Uitdaagrecht

Het zwaartepunt van deze wijziging ligt op het uitdaagrecht; de mogelijkheid voor (groepen) burgers de overheid uit te dagen een taak over te nemen als zij menen dat beter én goedkoper te kunnen. Zo’n Right to Challenge is over komen waaien uit het Verenigd Koninkrijk en werd in het regeerakkoord 2017 opgenomen. Het zou burgers en verenigingen ‘de mogelijkheid moeten bieden om een alternatief voorstel in te dienen voor de uitvoering van de collectieve voorzieningen in hun directe omgeving’. Gedacht werd aan zaken als onderhoud van een park, beheer van sportvelden en andere maatschappelijke voorzieningen. Niet alleen het regeerakkoord, maar ook een tweetal moties noopte de regering ertoe met een regeling aan de gang te gaan. Zo constateerde het Kamerlid Özütok via een aangenomen motie in 2017 dat ‘veel burgers de handen uit de mouwen steken bij het verbeteren van de leefomgeving en collectieve initiatieven nemen die ten goede komen aan de gemeenschap’ en overwoog ‘dat actieve burgers die initiatieven willen nemen regelmatig tegen bureaucratische regelgeving of onwillige ambtenaren en/of bestuurders aanlopen’. De regering werd verzocht om met een voorstel te komen om belemmeringen weg te nemen, zodat het recht op initiatief in de praktijk kon worden gewaarborgd. Een jaar later volgde een motie van het Kamerlid Segers, waarin werd overwogen dat ‘burgers zeggenschap willen hebben over en betrokken willen zijn bij belangrijke thema’s in hun eigen woon- en leefomgeving’ en de regering werd verzocht om nog voor het einde van dat jaar een uitwerking van een right-to-challengeregeling naar de Kamer te sturen. Politiek bleek het geen heet hangijzer, vrijwel iedereen wilde een dergelijke regeling. En er was al enige ervaring mee opgedaan via artikel 2.6.7 van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 en artikel 6 van de Wet stelsel openbare bibliotheekvoorzieningen. Nu blijkt artikel 2.6.7 Wmo 2015 overigens wel een lege huls, de algemene maatregel van bestuur – waarin voorwaarden kunnen worden gesteld waaronder ingezetenen en maatschappelijke initiatieven bij de uitvoering van het beleid kunnen worden betrokken – is er nooit gekomen. Noch is men bij het ministerie van plan de ontwikkeling van deze AMvB ter hand te nemen.

Het Verenigd Koninkrijk als inspiratie

Het Right to Challenge is in Nederland inmiddels omgedoopt tot het uitdaagrecht en vindt zoals gezegd zijn oorsprong in het Verenigd Koninkrijk. Daar is het geregeld via de Localism Act 2011. Het is de uitwerking van de wens voor meer buurtrechten (community rights), waar via Tony Blairs Third Way en David Camerons Big Society al langere tijd aandacht voor was. Deze stroming kreeg ook in Nederland aandacht en werd bekend onder de noemer van de doe-democratie. Burgercollectieven krijgen er in het Verenigd Koninkrijk het recht mee om een aanbestedingsprocedure stil te leggen om zelf een bod te kunnen doen. Maar het is ook mogelijk om op eigen initiatief via een Expression of Interest een bedrijfsplan in te dienen om een taak over te nemen. Als de overheid zo’n plan accepteert, is het verplicht een aanbestedingsprocedure te starten. In beide varianten is er dus sprake van (volledige) marktwerking, een challenge houdt niet zonder meer in dat een burgercollectief een taak ook zelf mag uitvoeren. Het krijgt de kans mee te doen met een aanbestedingsprocedure, maar zal het op eigen kracht moeten winnen. En dat blijkt in de praktijk nog niet mee te vallen. Van de spaarzame Expressions of Interest die zijn ingediend, winnen burgercollectieven ze slechts af en toe, zo blijkt uit evaluaties. Als we de kennelijk grote wens van de maatschappij tot het overnemen van taken in ogenschouw nemen, is het succes tot nu toe matig te noemen.

De Nederlandse vertaling

In Nederland lijkt het right to challenge (hierna ook: uitdaagrecht) niet die kant op te gaan, al is het afwachten wat de lokale verordeningen straks precies regelen. De invoering van het uitdaagrecht leunt vrij sterk op de traditionele argumentatie bij beleidsbeïnvloedende participatie. Zo stelt de Memorie van Toelichting dat de inwoner in toenemende mate een belangrijke rol in de agendering, de voorbereiding, de totstandkoming, de uitvoering en de beoordeling van beleid heeft. Niet alleen omdat de burger de gevolgen van beleid ervaart, maar ook vanwege de intrinsieke waarde die in participatie aan het politieke proces schuilt. Die educatieve functie van participatie vormt volgens de wetgever een belangrijke waarde in de Nederlandse samenleving. En dat is maar goed ook, betrokkenheid van inwoners wordt steeds belangrijker gelet op de grote maatschappelijke opgaven zoals de energietransitie en de overgang naar aardgasvrije wijken. Het lijkt er sterk op dat – naast de vermeende wens van burgers om maatschappelijke taken op zich te nemen – het juist de overheid is die de burgers nodig heeft om de grote maatschappelijke uitdagingen op te pakken.

Lokale invulling

Dat het uitdaagrecht een bijzondere en veelbelovende vorm van betrokkenheid van inwoners en maatschappelijke partijen is, staat voor de wetgever vast. Toch laat het de uiteindelijke keuze wel over aan gemeenten. Die kunnen er voor kiezen om het uitdaagrecht niet op te nemen in de participatieverordening, waardoor inwoners van die gemeenten met lege handen achter lijken te blijven. Niet alle taken lenen zich er overigens voor overgenomen te worden door burgers of maatschappelijke initiatieven, de wet of aard van de taak mogen zich er niet tegen verzetten. Bovendien moet de taak – als het aan de regering ligt - door de uitdager niet alleen beter, maar ook goedkoper worden uitgevoerd. Een cumulatieve eis dus. Helemaal nieuw is het uitdaagrecht trouwens niet, zo onderkent ook de minister. Verzoeken tot feitelijke overname van taken zijn een vorm van petitie op grond van artikel 5 van de Grondwet. Het uitdaagrecht op grond van artikel 150, Gemeentewet heeft dus een expliciterende functie. Dat nuanceert de vrijheid van gemeenten om het uitdaagrecht niet te regelen. De keuzevrijheid beperkt zich ertoe dat de gemeenteraad ervoor kan kiezen geen nadere regels te stellen over het uitdaagrecht. Uitsluiten is uitdrukkelijk niet toegestaan. De meerwaarde van opname van het uitdaagrecht in de participatieverordening moet vooral worden gezocht in de rechtszekerheid. De kaders zijn voor het publiek vooraf duidelijk, waardoor de afweging om een uitdaging al dan niet te accepteren voorzienbaar(der) wordt gemaakt.

Enkele voorziene knelpunten

Taken kunnen juridisch op diverse manieren worden vormgegeven, bijvoorbeeld via subsidieverlening, mandaatverlening, delegatie of een (privaatrechtelijke) overeenkomst. Dat het faciliteren van een uitdaging in de praktijk op diverse obstakels kan stuiten, blijkt wel uit het onderzoek dat de Universiteit Leiden uitvoerde in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De onderzoekers constateren een aantal knelpunten en komen tot de conclusie dat een algemene regeling die niet kan wegnemen. De knelpunten laten zich onderverdelen in een vijftal onderwerpen. Het eerste is niet zozeer juridisch van aard en ziet op de toegang tot het ambtelijk apparaat en het bestuur; uitdagers kunnen niet altijd rekenen op volledige medewerking bij het indienen en begeleiden van hun plan. En waar de overheid zich moet houden aan de Unierechtelijke, marktgerichte logica van het bestuursrecht - bijvoorbeeld het aanbestedingsrecht en beperkingen rondom staatssteun - kijken uitdagers vooral naar de maatschappelijke meerwaarde en sociale opbrengst van hun initiatief. Ook als dat in directe concurrentie is met de markt. Ten derde vormen de algemene systeemeisen een knelpunt; hoe verhoudt de particuliere taakuitoefening zich tot de openbaarheid van bestuur, begroting en verantwoording, rechtsbescherming van derden en democratische legitimiteit? Burgerinitiatieven zien zichzelf bovendien als mengvormen van overheid, markt en samenleving wat vragen oproept over bijvoorbeeld het rechtspersonen- en aansprakelijkheidsrecht. In het verlengde daarvan ziet het vijfde onderwerp tot slot op de organisatie van burgerinitiatieven zelf maar ook hun relatie tot de bredere groep gebruikers; welke eisen mogen en kunnen worden gesteld aan de geschiktheid en integriteit van (deelnemers aan) burgerinitiatieven? Dit soort knelpunten is niet op te lossen door één algemene regeling die voorziet in (explicitering van) het uitdaagrecht.

De resultaten van dit onderzoek vonden in de Tweede Kamer maar weinig weerklank, de algemene regeling moest er hoe dan ook komen. En als deze onderzoekers een algemene regeling niet zagen zitten, konden dan niet gewoon wetenschappers worden gevonden die het wel een goed idee vonden? De onderzoekers zien in het doorzetten van een algemene regeling, die de aangetroffen knelpunten geenszins oplost, een herhaling van de geschiedenis en trekken een parallel met de symboolbepaling uit de Wmo 2015. Met de formulering dat de gemeenteraad regels kan stellen die zien op het uitdaagrecht, wordt het succes in de praktijk in ieder geval niet afhankelijk gesteld van de Gemeentewet zelf, maar de manier waarop gemeenten er toepassing aan geven via hun participatieverordeningen.

De participatieverordening in de praktijk

Niet alle gemeenten wachten de wijziging van de Gemeentewet overigens af, in 2018 waren er 75 gemeenten die – op grond van hun autonome verordenende bevoegdheid – eigen richtlijnen of regels die zien op het uitdaagrecht, hadden opgesteld of daarmee bezig waren. De minister zette in 2018 wel in op een verdubbeling daarvan via een inspiratiegids en regionale bijeenkomsten. Na inwerkingtreding van de wet zal elke gemeente aan de slag moeten met de participatieverordening en de keuze moeten maken om daar al dan niet regels voor te stellen. De praktijk moet gaan uitwijzen hoeveel gemeenten dit gaan doen.

De academische blik

In de literatuur wordt de algemene regeling voor het uitdaagrecht – onder meer door de auteurs van het hierboven behandelde onderzoek – vrij kritisch ontvangen. Zij menen dat met het doordrukken van zo’n regeling onvoldoende wordt onderkend dat de wereld complexer in elkaar steekt dan de ‘ééndimensionale voorstelling van een verstikte leefwereld die uit de greep van de systeemwereld moet worden gered’. De knelpunten zijn dan wel niet op te lossen met een algemene regeling, maar veel aspecten zijn met betere kennis van het recht zelf wel degelijk aan te pakken. Juristen zien in de ervaren problemen allerlei oplossingsrichtingen, maar doorgaans is die kennis maar bij een beperkte groep beschikbaar. Niet zozeer een lacune in het recht dus, maar een gebrek aan kennis van het recht. Kwast meent in zijn bijdrage echter dat via een andere benadering een algemene regeling wel degelijk kan bijdragen aan (het succes van) het uitdaagrecht. Niet het verzoek zou de kern van een wettelijke regeling moeten zijn, maar de bevoegdheid van het bestuur om over dat verzoek te beslissen. Uit het onderzoek van de Universiteit Leiden komt een vijftal knelpunten naar voren dat ervoor zorgt dat het uitdaagrecht niet in een algemene wet kan worden geregeld. Kwast meent dat deze knelpunten juist veroorzaakt worden door het ontbreken van een algemene regeling. De knelpunten worden dan namelijk in een ander licht geplaatst; wanneer een wettelijk voorschrift bestaat dan zal bij verordening worden aangegeven welke taken vatbaar zijn voor uitdaging en welk bevoegd gezag hierover kan besluiten (ontbrekende loket), consistent beleid over welke taken en onder welke voorwaarden (het niet-uitgewerkte publieke belang), een (schaarse) uitdaging zou niet voor onbepaalde tijd mogen worden verleend en heruitdaging moet tot de mogelijkheden behoren (de markt). Als de raad een duidelijker kaderstellende rol heeft, is ook de democratische legitimiteit van uitdagingen transparanter (governance), en eisen die aan uitdagers gesteld mogen worden zouden ook in een verordening aan de orde kunnen komen (organisatie van de uitvoering). Het komt er eigenlijk kort op neer dat een algemene regeling ervoor kan zorgen dat er van tevoren wordt nagedacht en is vastgesteld welke taken, onder welke criteria, voor hoe lang, door wie mogen worden uitgevoerd en dat bekend is wie hierover besluit. Hierdoor wordt duidelijkheid verschaft aan alle betrokken partijen. G.H. Addink verbaast zich daarnaast over het ontbreken van elke relatie met het aanvullend protocol bij het Europees Handvest en de aanbevelingen uit 2018 van het Comité van Ministers.

Tot slot

Afsluitend een aantal zaken dat opvalt aan de wet in algemene zin. Zo lijkt deze wet, in tegenstelling tot hoe het Right to Challenge in het Verenigd Koninkrijk is vormgegeven, tot doel te hebben om uitdagers een eerste recht te verschaffen op de uitvoering van een taak. Dat leidt tot complicaties met onder andere het aanbestedingsrecht, een aspect dat in het Verenigd Koninkrijk wordt ondervangen door uitdagers een plek te geven naast andere marktpartijen. Daarnaast zal ook het Omgevingsbesluit een vergelijkbare verplichting bevatten tot het vaststellen van lokaal participatiebeleid, omdat de verwachting destijds was dat de Wet versterking participatie op decentraal niveau later in werking zou treden dan de Omgevingswet. Tot slot valt op dat zowel het regeerakkoord als de twee moties de reikwijdte beperkten tot het uitdaagrecht maar de wetgever ervoor heeft gekozen onder die opdracht ook te begrijpen het uitbreiden van het recht om te participeren bij evaluatie van beleid, waar dat op grond van de plicht tot het stellen van een inspraakverordening uitsluitend de voorbereiding van beleid was. Dat aspect krijgt van de wetgever noch in de literatuur veel aandacht, behoudens dat wordt verondersteld dat burgers niet alleen betrokken willen worden bij de voorbereiding en uitvoering van beleid, maar in alle fasen van het beleidsproces. Onduidelijk blijft waarom de opdracht zo ruim is opgevat.