Participatie onder de Omgevingswet

Omgevingswet

In de Omgevingswet zelf wordt de basis voor participatie gelegd in artikel 16.55, waarin de grondslag wordt gecreëerd om nadere regels te stellen aan de vereisten voor het indienen van een aanvraag om een omgevingsvergunning. Het zesde lid bepaalt dat (op grond van het tweede lid) bij ministeriële regeling in ieder geval regels worden gesteld over het bij de aanvraag verstrekken van gegevens over participatie van en overleg met derden. Die verdere uitwerking vindt plaats via de omgevingsregeling, waarover later meer. Op grond van het amendement van Van Eijs, is er via de Invoeringswet Omgevingswet een zevende lid aan de wet toegevoegd. Dat houdt in dat de gemeenteraad gevallen van activiteiten kan aanwijzen waarin participatie van en overleg met derden verplicht is voordat een aanvraag wordt ingediend. Dat ziet dan op buitenplanse omgevingsplanactiviteiten, zaken die niet in het omgevingsplan passen, en uitsluitend in die gevallen waarvoor het college van burgemeester en wethouders bevoegd gezag is. De wetgever besteedde al in het originele voorstel veel aandacht aan vroegtijdige participatie en zag daarin allerlei voordelen, zoals verhoging van draagvlak, snellere besluitvorming en afname van het aantal zienswijzen en bezwaar- en beroepsprocedures. In de Memorie van toelichting werd wel al onderkend dat initiatieven vanuit de maatschappij met dezelfde zorg zouden moeten worden behandeld als overheidsinitiatieven, maar wel volstaan met een verwijzing naar de Code Maatschappelijk Participatie. Met de toevoeging van het zevende lid krijgt participatie bij particuliere initiatieven een iets sterkere basis, al valt nog te bezien in hoeverre gemeenteraden gebruik zullen maken van die bevoegdheid. De Omgevingswet schrijft daarnaast ook nog participatie voor bij de totstandkoming van regelgeving op basis van die wet, via artikel 23.4. Denk aan AmvB’s en ministeriele regelingen op grond van de Omgevingswet. Opvallend is dat iedereen in staat wordt gesteld om voor een periode van tenminste vier weken opmerkingen te maken over een ontwerp, van veel interactiviteit lijkt geen sprake. Uit de Memorie van toelichting blijkt dat het de bedoeling is vorm te geven aan deze verplichting via internetconsultatie, een methode van participatie waar het Rijk de afgelopen jaren vrij veel ervaring mee heeft opgedaan. Het artikel beoogt uitvoering te geven aan artikel 8, Verdrag van Aarhus, waarin is geregeld dat iedereen kan inspreken op regelgeving met mogelijke aanzienlijke effecten voor het milieu.

Omgevingsbesluit

Het Omgevingsbesluit bevat nadere voorschriften aan participatie en werkt de Omgevingswet daarmee op dat aspect verder uit. Het regelt een aantal zaken rondom de projectprocedure en eigen plannen van de overheid, zoals de omgevingsvisie, het omgevingsplan en programma’s. Voor initiatieven vanuit de markt zullen we zien dat daaraan geen nadere regels worden gesteld, ook niet door decentrale overheden. Participatie bij plannen van anderen dan de overheid gebeurt vooral door verleiding, al heeft het bevoegd gezag nog wel een aantal stokken achter de deur. In hoofdstuk vijf wordt de projectprocedure nader uitgewerkt. Artikel 5.2 bevat voorschriften ten aanzien van de inhoud van een kennisgeving voor een voornemen tot een verkenning. Zo bevat die kennisgeving in ieder geval een beschrijving van de opgave, de manier waarop de verkenning wordt uitgevoerd, de termijn waarbinnen dat gebeurt en wordt het bevoegd gezag vermeld. Artikel 5.3 vervolgt met nog een aantal inhoudelijke eisen; er wordt in ieder geval aangegeven wie er worden betrokken, waarover zij worden betrokken en wanneer dat gebeurt. Verder wordt vermeld wat de rol van het bevoegd gezag is en waar aanvullende informatie beschikbaar is. Aan het artikel is naar aanleiding van de motie Smaling nog een derde lid toegevoegd, waarin wordt geregeld dat het bevoegd gezag er zorg voor draagt dat de benodigde informatie op een toegankelijke wijze beschikbaar is. Na de verkenning kan een voorkeursbeslissing volgen. Artikel 5.4 regelt in welke gevallen dat in ieder geval moet; bijvoorbeeld de aanleg van een autosnelweg, spoorweg of vaarweg. In die voorkeursbeslissing vermeldt het bevoegd gezag op grond van artikel 5.5 welke oplossing de voorkeur geniet en gaat het in op de verkenningsfase. Indien van toepassing is daarin in ieder geval aandacht voor de door derden aangedragen mogelijke oplossingen en de daarover door deskundigen uitgebrachte adviezen. Na de voorkeursbeslissing volgt het projectbesluit, dat op grond van artikel 5.5a onder de reikwijdte van afdeling 3.4, Awb wordt gebracht. Het projectbesluit bevat in ieder geval een beschrijving van het project, de permanente of tijdelijke maatregelen die relevant zijn voor de fysieke leefomgeving en maatregelen die zijn gericht op het ongedaan maken, beperken of compenseren van de nadelige gevolgen van het project (artikel 5.6). Ook bij het projectbesluit moet het bevoegd gezag aangeven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en medeoverheden zijn betrokken en wat er met hun inbreng is gedaan. De overige artikelen in het hoofdstuk regelen nog wat andere aspecten die voor dit overzicht verder niet relevant zijn. Al deze procedurele voorschriften leiden volgens de wetgever tot een bewust afgewogen aanpak voor participatie. Opmerkelijk is wel dat het voor de rijkswetgever kennelijk bij andere participatietrajecten niet heel erg belangrijk is dat de aanpak bewust wordt afgewogen. Daar voert het maatwerkargument de boventoon. De motivering achter deze redenatie is vrij dun, zeker gelet op het feit dat het slechts om procedurele voorschriften gaat waarvan op voorhand zeker niet is uitgesloten dat die bij andere participatietrajecten ook van meerwaarde kunnen zijn. Er wordt niet geregeld hoe participatie plaatsvindt, maar wel dat dit gebeurt via (herkenbare) procedurele stappen.

Het Omgevingsbesluit regelt verder nog een participatieplicht voor bevoegde gezagen bij het opstellen van een omgevingsplan. Via het invoeringsbesluit Omgevingswet werden vergelijkbare bepalingen opgenomen voor de waterschapsverordening en omgevingsverordening. Artikel 10.2 bevat regels voor het omgevingsplan, artikel 10.3a voor de waterschapsverordening en artikel 10.3b voor de omgevingsverordening. Vergelijkbare voorschriften gelden voor de omgevingsvisie (artikel 10.7) en het programma (artikel 10.8). En waar voor alle instrumenten geldt dat bij het vaststellen moet worden aangegeven hoe participanten zijn betrokken en wat de resultaten daarvan zijn, kent de procedure om tot een omgevingsplan te komen een extra voorschrift. Er moet vooraf een kennisgeving worden gedaan om een omgevingsplan vast te stellen, waarin wordt aangegeven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding worden betrokken. De Tweede Kamer wilde bij het omgevingsplan een extra procedurele waarborg, zodat partijen in een vroegtijdig stadium weten hoe het participatietraject eruit zal komen te zien. Dat zou een adequate en gelijkwaardige deelname aan het participatietraject bevorderen. De andere instrumenten kennen dit voorschrift niet. Wel is via het Invoeringsbesluit Omgevingswet, naar aanleiding van de Motie Nooren, voorgeschreven dat moet worden gemotiveerd hoe invulling is gegeven aan het toepasselijke decentrale participatiebeleid. Er moet dus participatiebeleid aanwezig zijn voordat de ontwikkeling van alle genoemde instrumenten ter hand kunnen worden genomen. De wetgever deelt de opvatting van de Eerste Kamer dat van decentrale overheden mag worden gevraagd op voorhand na te denken over hoe ze participatie gaan inrichten. Deze bepaling is opgenomen vooruitlopend op de inwerkingtreding van de Wet versterking participatie op decentraal niveau, waarmee artikel 150, Gemeentewet een vergelijkbaar voorschrift zal bevatten. Zodra die wet van kracht is wordt bezien in hoeverre het Omgevingsbesluit daarop wordt aangepast. En zo zorgt in eerste instantie de opname van dit voorschrift in het Omgevingsbesluit - en later artikel 150, Gemeentewet - ervoor dat er weliswaar geen van bovenaf opgelegde uniforme participatieprocedure komt, maar dat van echt maatwerk ook geen sprake meer kan zijn. En daarvoor brak de wetgever in eerste instantie toch een lans. Vastleggen hoe overheden omgaan met participatie zou averechts werken, het zou leiden tot een vinkje op een lijstje. Kennelijk is men daarvan teruggekomen.

Al deze voorschriften zijn uitdrukkelijk gericht tot decentrale overheden. Voor initiatieven vanuit de samenleving geldt nog steeds dat er geen voorschriften mogen worden gesteld over de wijze waarop participatie in het kader van hun initiatief plaatsvindt. Zolang de ontwikkeling binnen het omgevingsplan past, hoeft slechts te worden aangegeven of participatie heeft plaatsgevonden en zo ja, wat daarvan de opbrengst is. Het staat de initiatiefnemer vrij hierop ontkennend te antwoorden. Geen toepassing geven aan participatie voor ontwikkelingen die passen binnen de kaders van het omgevingsplan vormt geen reden de aanvraag niet in behandeling te nemen. Dat ligt anders bij zaken die niet binnen het omgevingsplan passen. Op grond van artikel 16.55, zevende lid, Omgevingswet kunnen voor aanvragen om een omgevingsvergunning voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten verdergaande eisen worden gesteld aan participatiemogelijkheden die een aanvrager moet bieden voordat een aanvraag kan worden ingediend. De gevallen waarvoor die verplichting geldt zullen door de gemeenteraad moeten zijn aangewezen. Maar die verdergaande eisen kunnen slechts inhouden dát er participatie plaatsvindt, niet hóe dat gebeurt. Het bestuursorgaan kan – vanwege het uitputtende karakter van het aanvraagvereiste - via zijn participatiebeleid dus geen verplichtingen aan initiatiefnemers opleggen, maar moet wel beoordelen of in een concreet geval voldoende aan participatie is gedaan. Tenminste, als het initiatief voorkomt op de lijst van buitenplanse omgevingsplanactiviteiten. En om ervoor te zorgen dat het initiatiefnemers vooraf duidelijk is wanneer zij in voldoende mate toepassing hebben gegeven aan participatie, ziet de wetgever in beleidsregels voor de beoordeling daarvan een logische oplossing. Duidelijk moge zijn dat de wetgever participatie van meet af aan belangrijk heeft gevonden, maar hier zo min mogelijk over wilde vastleggen. Dat zou alleen maar een averechts effect hebben. Tenzij het om belangrijke projecten gaat, want dan is een bewust afgewogen aanpak wel belangrijk. De diverse moties en amendementen hebben vervolgens nogal wat zaken aan de wet en daarop gebaseerde besluiten toegevoegd, waardoor van die gedachte maar weinig is overgebleven. De manier waarop al die wijzigingen zijn verwerkt roept een beeld op dat dit met enige tegenzin is gedaan. Daar waar het echt moest zijn ze doorgevoerd, maar als de motie of het amendement er niet toe noopte, is vastgehouden aan het primaire doel zo weinig mogelijk te regelen. En dat levert een wat rommelig, inconsistent beeld op. De regeling rondom participatie bij particuliere initiatieven is daarvoor illustratief.

Omgevingsregeling

Vertrouwen is een belangrijk uitgangspunt binnen de Omgevingswet. Zo ook voor de Omgevingsregeling, die enkele voorschriften bevat over participatie bij aanvragen om een omgevingsvergunning. Dat vertrouwen komt in deze regeling tot uitdrukking door de aanvraagvereisten, waaronder die ten aanzien van participatie, minder gedetailleerd te regelen. De wetgever vertrouwt erop dat aanvragers en het bevoegd gezag participatie zo organiseren dat bij een besluit alle betrokken belangen goed kunnen worden afgewogen. Van een verplichting tot participatie is doorgaans geen sprake. Het artikel kwam er ook niet op initiatief van de wetgever zelf, maar hij was door het amendement van Albert de Vries genoodzaakt iets over participatie te regelen bij aanvragen om een omgevingsvergunning. Artikel 7.4 voorziet daarin, door voor te schrijven dat bij de aanvraag moet worden aangegeven of aan participatie is gedaan bij de voorbereiding van die aanvraag en zo ja, wat daarvan de opbrengst is. Het is dus mogelijk de vraag ontkennend te beantwoorden. Het bevoegd gezag moet de aanvraag nog steeds in behandeling nemen en beoordelen of het in staat is de bij de aanvraag betrokken belangen af te wegen en een zorgvuldig besluit te nemen. Is dat niet het geval, kan zij alsnog in participatie voorzien op basis van de Awb. Maar als het aan de wetgever ligt zal het niet vaak zover komen. Vroegtijdige participatie moet alle partijen voordelen opleveren. Het zorgt ervoor dat verschillende perspectieven, kennis en creativiteit al vroeg op tafel komen zodat belangen kunnen worden gewogen en een zorgvuldig besluit kan worden genomen.